專家解讀 | 深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的新階段
發(fā)表時間：2024-05-07
來源：生態(tài)環(huán)境部
作者：鄧璟菲 董璟琦 張紅振 何軍
我國土壤污染防治相關(guān)法規(guī)政策文件對綠色低碳修復(fù)有原則要求。《中華人民共和國土壤污染防治法》提出實施風險管控、修復(fù)活動不得對土壤和周邊環(huán)境造成新的污染。《建設(shè)用地土壤修復(fù)技術(shù)導則》提出鼓勵采用綠色的、可持續(xù)的和資源化修復(fù)。《減污降碳協(xié)同增效實施方案》和《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》都提出鼓勵綠色低碳修復(fù)。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，但生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨。我國同時面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，生態(tài)環(huán)境多目標治理的要求進一步凸顯，協(xié)同推進減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。2023年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，綜合運用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，因地因時制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護修復(fù)的最佳解決方案。在此背景下，《關(guān)于促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復(fù)的指導意見》（環(huán)辦土壤〔2023〕19號，以下簡稱《意見》）于2023年12月正式印發(fā)，對于貫徹土壤污染管控修復(fù)綠色低碳理念、推動產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展、強化社會責任意識等，都具有里程碑式的意義。
▎一、國際進展
國際上綠色低碳修復(fù)劃分為萌芽和早期發(fā)展（2006年之前）、快速發(fā)展（2007-2012年）和成熟發(fā)展（2013年至今）三個階段。第一階段，從2000年左右逐步進入土壤污染綠色可持續(xù)修復(fù)（Green and Sustainable Remediation）時期，從傳統(tǒng)基于質(zhì)量標準修復(fù)和基于風險評估的修復(fù)管控策略，向綜合考慮修復(fù)管控全過程環(huán)境、社會和經(jīng)濟影響的可持續(xù)策略轉(zhuǎn)變。研究機構(gòu)和公益組織在決策中考慮環(huán)境足跡和碳足跡等影響，并探索研究綠色可持續(xù)修復(fù)的評估工具和方法。第二階段，綠色可持續(xù)修復(fù)理念已得到廣泛認同，相關(guān)評估工具方法和標準規(guī)范等得到充分發(fā)展。第三階段，進入靈活實踐和創(chuàng)新階段，從理念逐步融入具體的修復(fù)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備、風險管控、修復(fù)材料、組織管理等方面，也從修復(fù)工程向土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)區(qū)劃、生態(tài)景觀設(shè)計等領(lǐng)域進行了拓展。2020年以后，綠色可持續(xù)修復(fù)相關(guān)評估體系和實踐應(yīng)用基本成熟，隨著全球應(yīng)對氣候變化需求日益迫切，土壤污染治理逐步進入可持續(xù)韌性修復(fù)（Sustainable Resilient Remediation）時期，將碳排放和適應(yīng)氣候變化能力納入了評價體系。目前發(fā)達國家環(huán)境修復(fù)已進入生態(tài)、低碳、韌性的綠色可持續(xù)新時代。
國際上主流的綠色可持續(xù)修復(fù)相關(guān)框架主要包括可持續(xù)修復(fù)框架、綠色修復(fù)框架和綠色可持續(xù)修復(fù)框架三類。可持續(xù)修復(fù)論壇（Sustainable Remediation Forum， SuRF）是可持續(xù)修復(fù)框架的代表，將其定義為通過合理公正地使用有限資源使人類健康和環(huán)境獲得最大凈效益的修復(fù)策略，主要考慮環(huán)境、社會、經(jīng)濟三要素。綠色修復(fù)則在修復(fù)實施中考慮所有的環(huán)境影響，并在修復(fù)行動中采用可將環(huán)境足跡最小化的措施，主要考慮土地/生態(tài)系統(tǒng)、材料與廢棄物、能源、空氣/大氣、水五大核心要素。綠色可持續(xù)修復(fù)一般指在污染場地修復(fù)中采取特定的產(chǎn)品、工藝、技術(shù)、流程以減輕污染物對受體的風險，同時綜合考慮社區(qū)目標、經(jīng)濟影響和凈環(huán)境效益的平衡，主要涵蓋溫室氣體排放、能源消耗、回收利用/廢棄物減量化、資源消耗等客觀指標和資產(chǎn)再利用的效益、創(chuàng)造和保留工作機會、創(chuàng)造社區(qū)資產(chǎn)等主觀指標。
發(fā)達國家將綠色可持續(xù)修復(fù)理念逐步融入土壤污染治理的政策制定過程，主要經(jīng)歷了三個階段：
第一階段是由國家主管部門主導進行管控。早期的土壤污染治理主要是對嚴重污染事件造成輿情影響的響應(yīng)，基本采取完全清除污染物或?qū)ξ廴疚镞M行封存的措施。這一時期，僅根據(jù)污染物的濃度來簡單確定污染地塊治理優(yōu)先順序，風險評估應(yīng)用較少，也未結(jié)合用地性質(zhì)考慮修復(fù)必要性。隨著修復(fù)成本大幅增加，實踐發(fā)現(xiàn)，許多地塊更適合依據(jù)未來用地規(guī)劃開展風險評估，并進行治理優(yōu)先級排序。隨著治理需求迫切的地塊得到管控，不需要立即治理的污染地塊得到識別，公眾的看法也逐漸改變，不再視所有污染地塊為需要采取政府行動的極端事件。
第二階段是靈活的國家法規(guī)為因地制宜開展土壤污染治理決策創(chuàng)造條件。該階段，更多地塊采用基于規(guī)劃情景開展風險評估，并因地制宜制定解決方案的管控或修復(fù)策略。土壤污染治理與土地規(guī)劃之間有了更緊密的聯(lián)系，棕地再開發(fā)成為地塊治理的驅(qū)動力之一。在此情況下，可將更大范圍的利益相關(guān)方納入決策環(huán)節(jié)，并為綠色可持續(xù)修復(fù)作出積極貢獻。由政府和私人聯(lián)合投資的棕地再開發(fā)項目成為優(yōu)先選項，也衍生出多種聯(lián)合資助模式。但其主要障礙在于修復(fù)完成后土地所有權(quán)人的債務(wù)以及未來潛在需要承擔的義務(wù)。
第三階段是法律法規(guī)為私人參與土壤修復(fù)創(chuàng)造機會并提供保障。私人投資土壤修復(fù)主要考量地塊再開發(fā)的社會經(jīng)濟價值，為綠色可持續(xù)修復(fù)的應(yīng)用培育了豐沃的土壤。然而土壤修復(fù)較為復(fù)雜，且存在不確定性，一定程度上成為地塊再開發(fā)的阻礙。主要問題包括：政府與私人如何分擔修復(fù)成本、修復(fù)失敗的風險和修復(fù)后殘留污染的潛在責任和義務(wù)。例如地下水污染常常超出地塊邊界，責任難以劃定；對于此類問題，歐盟允許政府接管一部分地下水修復(fù)或管控的未來責任、義務(wù)或風險，從而減少土地使用權(quán)人受到不確定性因素影響，增強利益相關(guān)方對于棕地再開發(fā)項目的合作意愿。
發(fā)達國家綠色低碳修復(fù)體系各有側(cè)重，推進綠色低碳修復(fù)的管理決策過程漫長復(fù)雜，與我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)背景不同、階段不同、任務(wù)不同。我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在剛剛興起、同時面臨全方位協(xié)同推進減污降碳任務(wù)的背景下，推動綠色低碳修復(fù)大有可為。
▎二、《意見》出臺的迫切需求與重要意義
（一）需求分析
應(yīng)充分汲取發(fā)達國家經(jīng)驗教訓。發(fā)達國家在土壤污染修復(fù)領(lǐng)域走過了許多彎路，如荷蘭開展的費用效益分析結(jié)果表明，在修復(fù)初期，荷蘭投入巨額資金將土壤修復(fù)到背景值水平，其綜合效益卻不達預(yù)期。后續(xù)逐步過渡到綠色可持續(xù)修復(fù)，經(jīng)過近50年的修復(fù)歷程，綜合效益最終與成本基本持平。我國土壤污染治理應(yīng)深刻汲取發(fā)達國家經(jīng)驗教訓，盡早走綠色低碳發(fā)展之路。
綠色低碳化修復(fù)是必由之路。習近平總書記提出要堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。在當前深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和碳達峰碳中和決策部署總體形勢下，減污降碳協(xié)同創(chuàng)新是推動綠色生產(chǎn)力加快發(fā)展的重要抓手，綠色化、低碳化是我國土壤污染防治的必由之路。
科技和大數(shù)據(jù)技術(shù)是關(guān)鍵支撐。為全面準確落實精準治污、科學治污、依法治污方針，在高速的信息化時代背景下，未來土壤環(huán)境管理和污染防治也會持續(xù)向信息化、智能化方向發(fā)展。國際上開發(fā)應(yīng)用了動態(tài)在線監(jiān)控預(yù)警體系和污染地圖等工具，土壤綠色低碳修復(fù)的技術(shù)創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)、人工智能等融合發(fā)展，是引領(lǐng)未來的方向。
（二）重要意義
發(fā)布《意見》是落實中央精神的重要舉措。黨的二十大報告提出要“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提到2035年的遠景目標之一包括碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)，體現(xiàn)了國家對于減污降碳協(xié)同增效的要求。近年來，我國土壤污染治理相關(guān)法規(guī)政策和標準指南等從原則上倡導和鼓勵綠色可持續(xù)修復(fù)，但針對土壤污染風險管控和綠色低碳修復(fù)如何推動、以及推動什么等關(guān)鍵問題缺少專門文件進行頂層設(shè)計。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域減污降碳背景下，我國亟需發(fā)布土壤污染治理綠色低碳指導性文件，明確可實施的路線圖，提供配套支撐與保障，促進實現(xiàn)土壤污染防治領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效。
落實《意見》是完善治理體系的重要內(nèi)容。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出了“深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”的更高要求，明確提出提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重大任務(wù)。經(jīng)過20多年的發(fā)展，國際上綠色可持續(xù)修復(fù)尺度已從地塊擴展到區(qū)域和宏觀，在評估上已從一次、二次環(huán)境影響擴展到多指標、全過程的綠色可持續(xù)評估與實踐體系。我國綠色低碳修復(fù)整體仍處于萌芽階段，如果潛在的過度修復(fù)和二次污染監(jiān)管等不到位，會導致人居環(huán)境安全受到威脅、修復(fù)綜合效益下降，與生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提升的要求相悖。推動污染土壤綠色低碳修復(fù)，提升精細化管理水平，有助于促進土壤污染治理水平提升，以更高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展。
推動《意見》是實現(xiàn)彎道超車的具體路徑。縱觀發(fā)達國家發(fā)展歷程，土壤污染治理走綠色可持續(xù)的風險管控和修復(fù)路徑，是國際社會共識。我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展期，大量歷史遺留污染地塊正在或仍待治理。目前，建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)仍部分存在投入大、環(huán)境風險高、調(diào)查評估不精準、二次污染防控不到位、不利于土壤資源可持續(xù)利用等問題。根據(jù)世界銀行的初步測算，與傳統(tǒng)修復(fù)方式比較，在中國推廣綠色可持續(xù)修復(fù)與風險管理可以大幅降低修復(fù)成本、提升修復(fù)效益。因而，從土壤污染治理發(fā)展初期就引導培育綠色低碳理念，對其綠色化低碳化轉(zhuǎn)型、走高質(zhì)量發(fā)展道路、實現(xiàn)彎道超車至關(guān)重要。
▎三、《意見》的戰(zhàn)略定位與實施原則
（一）戰(zhàn)略定位
一是提出未來導向。《意見》指出，我國土壤污染風險管控和修復(fù)過程中資源能源高效利用和二次污染防控水平有待進一步提升，在綠色低碳發(fā)展、持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、積極推動減污降碳協(xié)同增效的背景下，需要以堅持問題導向、因地制宜、系統(tǒng)治理為原則，綜合運用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復(fù)。《意見》定位在提出面向中長期的導向性意見，引導土壤污染風險管控和修復(fù)從以控制風險為單一目標，向綜合考慮減污降碳目標邁進，為未來土壤污染防治明確了方向。
二是全過程統(tǒng)籌謀劃。《意見》給出了我國土壤污染風險管控和綠色低碳修復(fù)的實施路徑，即大力培育形成綠色低碳理念，全方位系統(tǒng)推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，積極探索綠色低碳典型案例，逐漸形成評價評估體系。《意見》還圍繞風險管控和修復(fù)全過程關(guān)鍵環(huán)節(jié)如何提升綠色低碳水平提出針對性建議，包括前期合理規(guī)劃受污染土地用途、精準開展土壤污染狀況調(diào)查評估、重點突出修復(fù)管控方案的綠色低碳化設(shè)計、實施過程中積極探索應(yīng)用最佳管理措施，以及后期跟蹤和可持續(xù)管理，系統(tǒng)謀劃全鏈條綠色低碳修復(fù)。
三是強化科技支撐。《意見》專章撰述了全方位強化科技支撐，從在科研布局中滲透綠色低碳相關(guān)基礎(chǔ)性研究，到關(guān)鍵技術(shù)、材料、裝備的重點攻關(guān)，再到技術(shù)集成和工程應(yīng)用示范，力爭實現(xiàn)產(chǎn)學研用管一體化發(fā)展。
四是積極接軌國際。《意見》明確積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，用好國際貸贈款資金支持途徑，結(jié)合世界土壤日等主題進行宣傳引導，體現(xiàn)了土壤污染風險管控和綠色低碳修復(fù)工作與國際接軌的定位。
（二）實施原則
一是統(tǒng)籌考慮和突出重點相結(jié)合。《意見》統(tǒng)籌考慮了土壤污染風險管控和綠色低碳修復(fù)工作推動的整體框架，大力培育綠色低碳理念、系統(tǒng)推進減污降碳協(xié)同增效、持續(xù)探索推動創(chuàng)新實踐、逐步建立評價評估體系，重點突出了規(guī)劃、調(diào)查、修復(fù)管控設(shè)計和實施、后期管理等全過程工作建議。強調(diào)全方位科技支撐，包括統(tǒng)籌科研系統(tǒng)布局、加強基礎(chǔ)研究，加快關(guān)鍵材料裝備科技攻關(guān)、清潔能源替代和升級改造，遴選相關(guān)內(nèi)容納入國家相關(guān)技術(shù)名錄，推動形成一批系統(tǒng)解決方案和綜合示范工程。
二是問題導向與先行先試相結(jié)合。《意見》旨在解決土壤修復(fù)行業(yè)突出問題，提高減污降碳協(xié)同治理能力，針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)需求迫切、工程化措施占比高、潛在二次污染、資源能源消耗較高等實際問題提出意見。以突出問題和薄弱環(huán)節(jié)為導向，鼓勵先行先試，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗案例。
三是政策引導與強化幫扶相結(jié)合。《意見》指出生態(tài)環(huán)境部將逐步建立定性與定量相結(jié)合的評價指標體系，編制相關(guān)工作指南和技術(shù)規(guī)范，加強水土復(fù)合污染治理以及風險管控和綠色低碳修復(fù)領(lǐng)域科研布局，要求各級生態(tài)環(huán)境部門積極推動全過程風險管控和綠色低碳修復(fù)，在財政資金和政府采購活動中推動落實綠色化、低碳化要求，給予了技術(shù)、資金等方面的政策引導。此外，還將拓展提升管理部門、從業(yè)單位和人員技術(shù)能力水平，并加強宣傳教育，向業(yè)界和公眾普及相關(guān)知識和政策要求。
四是評估考核與創(chuàng)新激勵相結(jié)合。鼓勵先行先試形成經(jīng)驗案例，探索創(chuàng)新打通規(guī)劃設(shè)計管理流程，實踐應(yīng)用提升環(huán)境綜合效益。同時，以反映土壤污染風險管控和修復(fù)全過程綠色低碳水平為目標，建立定性定量相結(jié)合的指標體系，并積極探索適用的環(huán)境足跡評估工具和碳核算方法，以科學有力支撐評估工作開展，有效激勵創(chuàng)新。
▎四、我國風險管控和綠色低碳修復(fù)階段建議
借鑒國際上土壤污染風險管控和綠色可持續(xù)修復(fù)理念發(fā)展和政策實施不同階段，提出我國風險管控和綠色低碳修復(fù)階段發(fā)展建議。
第一階段，建議聚焦修復(fù)過程二次污染控制和防止過度修復(fù)。主要針對從業(yè)人員開展宣貫引導，健全風險管控的制度體系和標準規(guī)范，推進修復(fù)工程的定量化和設(shè)備的專業(yè)化，在保障風險可接受的前提下（即達到合理的修復(fù)或管控目標值），逐步突破目前自上而下的管控，積極探索靈活的土地利用規(guī)劃與修復(fù)管理。
第二階段，建議完善修復(fù)的綠色可持續(xù)定量評估與考核體系。構(gòu)建精細化場地污染和評估概念模型，定量化描述可接受風險水平，通過科學監(jiān)測與核算手段量化修復(fù)工程的單位能耗、水耗等資源消耗，測算工程實施的節(jié)能減排效益與間接環(huán)境效益，并通過量化評估結(jié)果給予相應(yīng)激勵措施，促進利益相關(guān)方有效參與。
第三階段，建議從風險管控和修復(fù)工程過渡到智慧再生（Smart Regeneration）的一體化過程。充分利用信息時代智能技術(shù)，在土地利用的早期，引入土壤污染風險管控和修復(fù)地圖等，將土地開發(fā)規(guī)劃與地塊污染修復(fù)密切結(jié)合。在設(shè)計解決方案時，統(tǒng)籌考慮土地利用規(guī)劃、污染狀況、修復(fù)管控技術(shù)等，引入生態(tài)景觀設(shè)計，在促進污染治理的同時提升生態(tài)景觀價值，加強與后期再開發(fā)相結(jié)合。提升咨詢業(yè)在修復(fù)產(chǎn)業(yè)中的份額比例，積極引入全過程整體解決方案服務(wù)。
（作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 鄧璟菲、董璟琦、張紅振、何軍）