張昕：協(xié)調(diào)推進(jìn)自愿碳市場(chǎng)建設(shè) 攜手培育綠色低碳新動(dòng)能
發(fā)表時(shí)間：2024-06-05
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境
作者：張昕
今年1月，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)歷經(jīng)6年改革后正式啟動(dòng)，成為我國(guó)動(dòng)員全社會(huì)減排行動(dòng)、推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)施的重要政策工具。近期，自愿減排交易機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CCER機(jī)制）與綠證綠電制度之間的關(guān)系引起了廣泛關(guān)注，為市場(chǎng)主體開(kāi)展自愿減排交易活動(dòng)帶來(lái)一定影響。鑒于此，理清上述兩類(lèi)市場(chǎng)機(jī)制差異化政策定位，以市場(chǎng)自主選擇為導(dǎo)向解決交叉管理問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)各市場(chǎng)機(jī)制政策功能，更好發(fā)揮自愿碳市場(chǎng)減排激勵(lì)作用。
堅(jiān)持推進(jìn)CCER機(jī)制建設(shè)的重要意義
持續(xù)夯實(shí)完善CCER機(jī)制，推動(dòng)建成兼具低碳發(fā)展引導(dǎo)力與國(guó)際影響力的自愿碳市場(chǎng)，不僅將為完善我國(guó)碳定價(jià)政策框架、推動(dòng)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持，也有利于我國(guó)適應(yīng)日趨復(fù)雜多變的國(guó)際碳定價(jià)博弈形勢(shì)。
一是提振全社會(huì)減排積極性。相較全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)等旨在管控重點(diǎn)行業(yè)碳排放的市場(chǎng)機(jī)制而言，CCER機(jī)制為激勵(lì)未承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的市場(chǎng)主體主動(dòng)開(kāi)展減排活動(dòng)提供了相關(guān)渠道。現(xiàn)階段，合格減排項(xiàng)目獲簽發(fā)的核證自愿減排量（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CCER）可用于實(shí)現(xiàn)全國(guó)和地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額清繳抵銷(xiāo)、企業(yè)產(chǎn)品碳中和、大型活動(dòng)碳中和等目的，出售此類(lèi)信用指標(biāo)為項(xiàng)目業(yè)主帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，持續(xù)激勵(lì)各類(lèi)主體自愿采取減排舉措，動(dòng)員全社會(huì)資源積極投向降碳增匯領(lǐng)域，有利于完善我國(guó)氣候治理框架，推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
二是加快新興低碳產(chǎn)業(yè)培育。習(xí)近平總書(shū)記指出，即將啟動(dòng)的全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)將創(chuàng)造巨大的綠色市場(chǎng)機(jī)遇。根據(jù)機(jī)制框架設(shè)計(jì)，自愿減排項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)應(yīng)遵循主管部門(mén)公布的減排項(xiàng)目方法學(xué)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這意味著CCER產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益能夠相對(duì)精準(zhǔn)地流向相關(guān)低碳產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，為其經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供源自減排貢獻(xiàn)的資金支持，改善其財(cái)務(wù)表現(xiàn)和融資條件，著力利用市場(chǎng)機(jī)制緩解低碳產(chǎn)業(yè)融資難的問(wèn)題，優(yōu)化低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及低碳技術(shù)應(yīng)用環(huán)境，支撐打造綠色低碳新動(dòng)能。
三是支持國(guó)內(nèi)外碳交易機(jī)制履約。一方面，CCER是全國(guó)和地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的主要合格抵銷(xiāo)單位，重點(diǎn)排放單位可利用適量的CCER抵銷(xiāo)其碳排放配額清繳，為強(qiáng)制碳市場(chǎng)履約提供更高靈活性，有助于降低重點(diǎn)排放單位履約成本，保障強(qiáng)制碳市場(chǎng)減排約束力度總體可控。另一方面，隨著國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）等行業(yè)性國(guó)際碳交易機(jī)制實(shí)施，我國(guó)國(guó)際民航業(yè)等面臨日益增強(qiáng)的國(guó)際履約壓力，推動(dòng)CCER被國(guó)際民航組織等認(rèn)可為合格抵銷(xiāo)單位，有助于拓展我國(guó)民航公司等潛在履約主體策略選擇空間。
四是增強(qiáng)國(guó)際自愿減排交易話(huà)語(yǔ)權(quán)。近年來(lái)國(guó)際自愿碳市場(chǎng)快速發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模逐步擴(kuò)大、機(jī)制數(shù)量明顯增長(zhǎng)、信用指標(biāo)用途陸續(xù)拓展。除美、歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體外，廣大發(fā)展中國(guó)家參與乃至發(fā)起國(guó)際自愿減排交易倡議的積極性有所提高，各方圍繞國(guó)際自愿減排交易相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管要求等的競(jìng)爭(zhēng)與博弈日趨激烈。在此背景下，推動(dòng)擴(kuò)大我國(guó)自愿碳市場(chǎng)規(guī)模，引導(dǎo)其與國(guó)際自愿碳市場(chǎng)等制度銜接，對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)自愿碳市場(chǎng)國(guó)際影響力，并基于我國(guó)實(shí)踐增強(qiáng)國(guó)際自愿減排交易規(guī)則制定話(huà)語(yǔ)權(quán)將發(fā)揮關(guān)鍵性的支撐作用。
因此，面對(duì)因綠電綠證制度實(shí)施所可能產(chǎn)生的“雙重獲益”問(wèn)題，應(yīng)從科學(xué)性、包容性的視角出發(fā)，以強(qiáng)化我國(guó)自愿碳市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力為出發(fā)點(diǎn)，合理確定兩領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制在政策設(shè)計(jì)、監(jiān)督管理等層面的協(xié)同路徑，滿(mǎn)足多樣化的政策和市場(chǎng)需求。
CCER機(jī)制與綠證綠電制度之間的聯(lián)系
應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，CCER機(jī)制與綠證綠電制度雖均有助于推動(dòng)溫室氣體減排，但其政策目標(biāo)存在明顯差別。前者側(cè)重于激勵(lì)高水平減排行動(dòng)，后者則側(cè)重于促進(jìn)綠色電力消納，這一特點(diǎn)也導(dǎo)致兩者對(duì)交叉管理領(lǐng)域的要求存在顯著區(qū)別。
具體來(lái)看，隨著綠證綠電全覆蓋工作的推進(jìn)，若海上風(fēng)電、光熱發(fā)電等可再生能源類(lèi)CCER項(xiàng)目在獲簽CCER的同時(shí)，出售其所獲綠證，則導(dǎo)致項(xiàng)目取得的部分減排貢獻(xiàn)在自愿碳市場(chǎng)和綠證綠電市場(chǎng)重復(fù)獲得激勵(lì)，導(dǎo)致“雙重獲益”，這也在國(guó)際組織RE100等主流國(guó)際綠電倡議所設(shè)認(rèn)可條件中得到一定反映。其中，得益于額外性等技術(shù)方法要求，自愿減排交易機(jī)制簽發(fā)的信用指標(biāo)，相對(duì)綠證等只是反映可再生能源電力零碳屬性而言，更強(qiáng)調(diào)對(duì)其相對(duì)基準(zhǔn)情景而產(chǎn)生的額外減排貢獻(xiàn)的激勵(lì)，從而確保CCER享有更高的指標(biāo)質(zhì)量，并使其應(yīng)用場(chǎng)景遠(yuǎn)超綠證等適用的以間接排放為代表的“范圍二”范疇。近期，歐盟委員會(huì)發(fā)布了電動(dòng)車(chē)電池碳足跡計(jì)算規(guī)則草案，規(guī)定企業(yè)不可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證來(lái)降低電力碳足跡，綠證的應(yīng)用場(chǎng)景仍有待觀(guān)望。
不難發(fā)現(xiàn)，避免可再生能源發(fā)電類(lèi)項(xiàng)目產(chǎn)生的減排貢獻(xiàn)“雙重獲益”，成為協(xié)調(diào)CCER機(jī)制與綠電綠證制度的關(guān)鍵著眼點(diǎn)，也是進(jìn)一步理順兩者實(shí)施邊界的重要著力點(diǎn)。考慮到上述機(jī)制簽發(fā)指標(biāo)的差異化功能，以及市場(chǎng)主體因?qū)崿F(xiàn)多樣化減排目的所形成不同需求，建議綠證主管部門(mén)在行政層面明確可再生能源類(lèi)項(xiàng)目不得重復(fù)申領(lǐng)CCER和綠電綠證的前提下，鼓勵(lì)此類(lèi)項(xiàng)目業(yè)主結(jié)合指標(biāo)用途、開(kāi)發(fā)成本、技術(shù)要求適用性等因素，自主選擇其項(xiàng)目減排貢獻(xiàn)變現(xiàn)渠道，給予其充足的選擇權(quán)和決策空間，進(jìn)而最大化其減排收益，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)可再生能源等低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用，保障我國(guó)自愿碳市場(chǎng)發(fā)展空間，提升CCER機(jī)制和綠證制度國(guó)際認(rèn)可度。
政策建議
一是平行推進(jìn)自愿碳市場(chǎng)和綠電綠證制度建設(shè)。著眼于兩者差異化政策定位，明確CCER機(jī)制集中于激勵(lì)符合額外性要求且能反映優(yōu)秀科技水平的低碳項(xiàng)目，在林業(yè)碳匯、可再生能源、甲烷減排、節(jié)能增效等領(lǐng)域篩選具有示范引領(lǐng)效應(yīng)的低碳技術(shù)和業(yè)態(tài)，制定發(fā)布減排項(xiàng)目方法學(xué)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)新興低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿(mǎn)足市場(chǎng)對(duì)高質(zhì)量信用指標(biāo)的需要。綠電綠證制度則聚焦全面、準(zhǔn)確地對(duì)各類(lèi)綠色電力所具有的零碳屬性進(jìn)行確認(rèn)，銜接非化石能源消納等制度要求。
二是加強(qiáng)跨部門(mén)政策協(xié)調(diào)溝通。CCER機(jī)制和綠證綠電制度分別由生態(tài)環(huán)境、能源、發(fā)展改革等部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，建議各有關(guān)部門(mén)做好充分的信息共享。針對(duì)綠證主管部門(mén)關(guān)注的“雙重獲益”影響綠證認(rèn)可度問(wèn)題，建議綠證機(jī)制進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)有關(guān)政策法規(guī)，明確對(duì)可再生能源類(lèi)項(xiàng)目參與CCER機(jī)制情況下的綠證凍結(jié)、注銷(xiāo)和回購(gòu)規(guī)則，避免因部門(mén)間政策沖突引起市場(chǎng)主體對(duì)參與全國(guó)溫室氣體自愿減排交易不必要的顧慮。
三是推進(jìn)“碳—電”市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施信息共享。為保障上述市場(chǎng)機(jī)制管理要求能夠有效落實(shí)，應(yīng)推進(jìn)CCER機(jī)制和綠電綠證制度相關(guān)注冊(cè)登記系統(tǒng)相互連接，促進(jìn)兩領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制信息互通，保證各機(jī)制監(jiān)管隊(duì)伍能夠掌握可再生能源發(fā)電等項(xiàng)目注冊(cè)、指標(biāo)簽發(fā)、流轉(zhuǎn)、使用等情況。對(duì)于擬申請(qǐng)注冊(cè)CCER項(xiàng)目的該類(lèi)項(xiàng)目業(yè)主，綠證主管部門(mén)可根據(jù)情況對(duì)項(xiàng)目相關(guān)綠證予以?xún)鼋Y(jié)或注銷(xiāo)，已交易過(guò)綠證的項(xiàng)目可要求其回購(gòu)并注銷(xiāo)等量綠證，并向社會(huì)公開(kāi)，避免相應(yīng)指標(biāo)流入交易市場(chǎng)后形成不必要的“雙重獲益”，保證市場(chǎng)公平性和嚴(yán)肅性。
（作者單位：國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心）