自然保護(hù)區(qū)如何強(qiáng)化法制建設(shè)？——以美國黃石國家公園為例
自然保護(hù)區(qū)，尤其是國家級自然保護(hù)區(qū)，是我國生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的主體。本文從公共政策分析框架的立法、執(zhí)法、監(jiān)督和司法等方面，對世界上第一個(gè)國家公園美國黃石國家公園進(jìn)行分析，為我國進(jìn)一步推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)管理的法制化建設(shè)提供參考。
一、立法：美國有完善的、具體可操作的法律法規(guī)條例
黃石國家公園管理主要依據(jù)是美國的《國家公園服務(wù)局管理?xiàng)l例》。這部條例是基于《荒野法》《國家環(huán)境政策法（NEPA）》《清潔空氣法》《清潔水法》和《瀕危物種法》等聯(lián)邦法律而制定的，包括公園系統(tǒng)規(guī)劃、土地管理、自然資源管理、人文資源管理、教育項(xiàng)目、公園使用、公園設(shè)施及游客服務(wù)等十個(gè)部分，涵蓋了公園及項(xiàng)目管理過程中可能出現(xiàn)的狀況以及相應(yīng)的處理辦法。其中，很多條款非常具體，可操作性很強(qiáng)。例如第36條中關(guān)于公共使用的內(nèi)容就涉及到寵物、金屬探測器、酒精飲料等方面，如寵物的活動(dòng)范圍、需滿足的條件、有無人員陪伴、糞便處理等情況，均有明確的規(guī)范，法律的可執(zhí)行度很高。
從立法權(quán)上看，只有聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)才可以決定國家公園相關(guān)的各項(xiàng)法律、法規(guī)及政策。懷俄明州、蒙大拿州或愛達(dá)荷州的地方法律并不會(huì)作為黃石公園的環(huán)境管理依據(jù)。其他國家公園也是如此，其遵循的法律均為聯(lián)邦法案，并不因所在州的法律規(guī)定不同而不同。
在聯(lián)邦法律法規(guī)、行政規(guī)定以及國家公園服務(wù)局的政策基礎(chǔ)之上，各個(gè)國家公園可依據(jù)自身情況制定符合公園狀況的政策條款，這些均可在公園的網(wǎng)站上找到詳細(xì)說明。比如，黃石公園規(guī)定園區(qū)內(nèi)禁止狩獵，但在園區(qū)外狩獵到的獵物在滿足下列條件時(shí)可通過園區(qū)內(nèi)道路運(yùn)輸：
● 獵物必須通過機(jī)動(dòng)車輛運(yùn)輸，且只允許在園區(qū)內(nèi)車行道路上行駛；
● 禁止運(yùn)輸從有狂鹿癥病例的各州獵取的鹿科動(dòng)物；
● 所運(yùn)獵物需包裹或覆蓋，不可暴露在公共視野；
● 須采取最直接的路徑，非必要或緊急情況不可停留；
● 運(yùn)輸獵物不可在園區(qū)內(nèi)過夜；
● 須為新鮮獵物且具有表明獵物在園區(qū)外所在州的合法獵殺文件；
● 所運(yùn)輸?shù)墨C物（包括骨骼等其他部分）必須在進(jìn)入園區(qū)時(shí)具有“黃石公園運(yùn)輸許可”，并禁止商業(yè)運(yùn)輸。
二、執(zhí)法：美國國家公園服務(wù)局是唯一行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)
在美國，美國國家公園服務(wù)局是美國國家公園管理的唯一行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，國家公園所在的州及地方政府沒有行政執(zhí)法權(quán)。美國國家公園服務(wù)局在官網(wǎng)上明確，“美國國家公園服務(wù)局在聯(lián)邦法律、法規(guī)和行政命令的授權(quán)下履行對公園以及項(xiàng)目的責(zé)任，并遵循國家公園服務(wù)局局長和內(nèi)政部長制定的政策”，同時(shí)附有對法律、規(guī)范及政策范圍的詳細(xì)解釋。清晰明確的執(zhí)法主體，保障了行政執(zhí)法的效率，避免了聯(lián)邦與州之間、部門之間相互推諉。
每個(gè)國家公園的行政執(zhí)法人員都是聯(lián)邦政府的雇員，是國家公園服務(wù)局下屬的公務(wù)員。上文提到的關(guān)于經(jīng)黃石公園運(yùn)輸獵物規(guī)定，就是由國家公園服務(wù)局派駐到黃石國家公園的公務(wù)員具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。此外，黃石公園還有針對園區(qū)特征的行為規(guī)范，用來保障公園運(yùn)行及游客安全。公園的《總領(lǐng)綱要》詳細(xì)列舉了園區(qū)內(nèi)由總領(lǐng)遵守聯(lián)邦法典裁量的各種情況，并由總領(lǐng)及首席公園巡護(hù)員簽字生效，內(nèi)容包括特殊規(guī)劃區(qū)域、道路使用、許可限制等方面。
三、監(jiān)督與司法：有專門的內(nèi)部巡查機(jī)制，起訴也只能在聯(lián)邦法院
在美國，美國國家公園服務(wù)局有專門的內(nèi)部巡查機(jī)制，負(fù)責(zé)檢查各個(gè)國家公園的行政執(zhí)法情況。美國行政當(dāng)局白宮內(nèi)部還設(shè)有預(yù)算管理局，檢查各個(gè)行政部門的執(zhí)法情況，包括美國內(nèi)務(wù)部及其所屬的國家公園服務(wù)局。此外，非政府組織、媒體、公眾等也可監(jiān)督國家公園的法律法規(guī)執(zhí)行情況。
通過各種監(jiān)督機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，聯(lián)邦檢察官就會(huì)介入，根據(jù)違法的嚴(yán)重程度決定是否在聯(lián)邦法院起訴違法者。與國家公園相關(guān)的法律法規(guī)都是聯(lián)邦立法，所以起訴也只能在聯(lián)邦法院，不會(huì)在州法院。聯(lián)邦法院在全國各地設(shè)有若干巡回法庭，無需到首都華盛頓立案起訴，除非是上訴到聯(lián)邦最高法院。
四、啟示：生態(tài)環(huán)境政策全過程都要嚴(yán)
構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，迫切需要加強(qiáng)法制建設(shè)。當(dāng)前我國已正式啟動(dòng)制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和布局規(guī)劃工作，國家公園立法的也在逐步推進(jìn)。
根據(jù)公共管理理論，一項(xiàng)公共政策的全過程，包括立法、執(zhí)法、監(jiān)督和司法環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，對于生態(tài)環(huán)境政策全過程都要嚴(yán)，即嚴(yán)謹(jǐn)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅監(jiān)督，嚴(yán)明司法。
嚴(yán)謹(jǐn)立法就是要把中央與地方、部門之間的生態(tài)環(huán)境權(quán)責(zé)利以法律的形式固定下來，明確行政責(zé)任主體、監(jiān)督與司法責(zé)任，與現(xiàn)有的法律法規(guī)體系協(xié)調(diào)一致。
嚴(yán)格執(zhí)法就是要建立一支行政執(zhí)法隊(duì)伍，保護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益。行政執(zhí)法隊(duì)伍必須嚴(yán)格執(zhí)法，不能為了自己的利益最大化，也不能夾帶所在地方政府的私貨。
嚴(yán)肅監(jiān)督就是建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督，特別是對行政執(zhí)法隊(duì)伍的嚴(yán)肅監(jiān)督，不能走過程、走形式。
嚴(yán)明司法就是要對監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)明的司法追究，檢察院、法院要讓生態(tài)環(huán)境破壞者包括地方行政部門承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而不僅是官員個(gè)人承擔(dān)政治與道德責(zé)任。
只有嚴(yán)厲的法治手段，才能有力促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
（來源：《中國生態(tài)文明》雜志；胡濤，世界自然基金會(huì)中國項(xiàng)目主任）