大氣污染防治地方立法的郴州探索
發(fā)表時(shí)間：2023-09-20
來源：《中國生態(tài)文明》雜志2023年第3-4期合刊
作者：鄧水平 曹俊
地處湖南省南部的郴州市環(huán)境空氣質(zhì)量已連續(xù)5年達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，成為湖南省空氣質(zhì)量第一方陣中的“優(yōu)等生”。2023年是貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年，如何鞏固并提升藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的成績，做到優(yōu)中更優(yōu)、好中更好？郴州的選擇是在新的起點(diǎn)、新的要求下，制定出臺(tái)大氣污染防控地方性法規(guī)。現(xiàn)已完成《郴州市大氣污染防控條例（建議稿）》，召開了專家咨詢會(huì)。專家認(rèn)為，郴州市的大氣污染防治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，研究制定地方性實(shí)施條例是必要的；條例建議稿科學(xué)合理、具體務(wù)實(shí)，具有時(shí)代性，可以為郴州的大氣污染防治提供支撐。
一、站在新的起點(diǎn)，立足于通過高水平保護(hù)保障和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展
郴州啟動(dòng)大氣污染防治地方性立法，是對(duì)時(shí)代需要的回應(yīng)。關(guān)于大氣污染防治，國家層面的《中華人民共和國大氣污染防治法》和省級(jí)層面的《湖南省大氣污染防治條例》都明確了生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但如何適應(yīng)時(shí)代需要，堅(jiān)持源頭管控，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控、預(yù)警預(yù)報(bào)，實(shí)現(xiàn)分區(qū)管控，形成齊抓共管、全民共治的局面，在地方操作層面，亟須法律保障。
郴州啟動(dòng)大氣污染防治地方性立法，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的需要。2022年，面對(duì)超出預(yù)期的困難，郴州實(shí)現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展雙提升——全市GDP等10項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速居全省第一，固投增速等7 項(xiàng)指標(biāo)居全省第二，城區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量連續(xù)5年保持國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，全年實(shí)現(xiàn)無重度以上污染天氣。對(duì)于環(huán)境空氣質(zhì)量改善，國家的要求是“只能變好不能變差”，湖南省的目標(biāo)是“一年見成效、兩年大提升、三年大變樣”。如何鞏固已有成績并進(jìn)一步提升，如何讓保護(hù)和治理助推高質(zhì)量發(fā)展，需要法治護(hù)航。
郴州啟動(dòng)大氣污染防治地方性立法，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的需要。針對(duì)大氣污染防控，郴州近年來出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，如《關(guān)于市城區(qū)規(guī)范銷售和禁止燃放煙花爆竹的通告》《郴州市市城區(qū)高污染燃料禁燃區(qū)管理規(guī)定》《郴州市人民政府辦公室關(guān)于下達(dá)2022年夏季高溫季節(jié)重點(diǎn)涉氣企業(yè)生產(chǎn)管控計(jì)劃的通知》等，發(fā)揮了積極作用。但是，規(guī)范性文件缺乏強(qiáng)制力，也很難針對(duì)每一類污染源都出臺(tái)規(guī)范性文件，而且即便制定工業(yè)企業(yè)大氣污染防治條例或揚(yáng)塵污染防治條例等，也無法高效管控多元污染源。為了確保污染防治取得應(yīng)有成效，針對(duì)郴州大氣污染的特殊性出臺(tái)地方法規(guī)很有必要。
二、抓住新的痛點(diǎn)，針對(duì)的主要問題是空氣質(zhì)量的穩(wěn)定改善率
郴州市自2018年以來，經(jīng)過不懈努力，環(huán)境空氣質(zhì)量已連續(xù)5年達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但是改善率這一指標(biāo)卻在 “拉后腿”。2022年，郴州城區(qū)PM2.5濃度提前實(shí)現(xiàn)低于省定任務(wù)目標(biāo)值，提前實(shí)現(xiàn)“十四五”目標(biāo)，在全省排名第二；PM2.5、PM10、CO、NO2這4個(gè)指標(biāo)的年均濃度全部降低，環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)、空氣質(zhì)量優(yōu)良率這兩項(xiàng)指標(biāo)在全省排名第四，但二者的改善率卻排在末位，前者是倒數(shù)第四，后者是倒數(shù)第一。可以說，改善率已經(jīng)成為郴州之痛。同時(shí)，郴州治氣還面臨著新問題，即臭氧污染，2022年唯有這項(xiàng)指標(biāo)不降反升。
與改善率之痛和臭氧污染的新問題相對(duì)應(yīng)的是，郴州的污染減排挑戰(zhàn)巨大，管理手段基本用足，末端治理的空間越來越小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，結(jié)構(gòu)調(diào)整到了瓶頸，通過管理實(shí)現(xiàn)減排的空間也越來越小，再加上三面環(huán)山的“山”字形地勢，污染物易進(jìn)不易出，易累積不易擴(kuò)散。
目前看來，郴州環(huán)境空氣質(zhì)量要想再有提升，需要深入調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要全面推進(jìn)高能耗、高排放企業(yè)的廢氣深度治理，需要全面排查固定污染源與流動(dòng)污染源的底數(shù)以實(shí)施分時(shí)段管控，需要抓住區(qū)域內(nèi)點(diǎn)多面廣的面源污染管控，還需要從粗放式管理向精細(xì)化管控轉(zhuǎn)變。可以說，郴州市環(huán)境空氣質(zhì)量改善面對(duì)的主要矛盾，不是達(dá)標(biāo)，而是持續(xù)穩(wěn)定向好，提升改善率；不是單一治氣，而是復(fù)合型治氣；不是政府強(qiáng)制要求治理，而是民主協(xié)商治理。
鑒于此，郴州的立法建議稿采取的是綜合性立法模式，立法的主要內(nèi)容是針對(duì)多元污染問題，側(cè)重預(yù)先防控。相應(yīng)地，在立法建議稿中，關(guān)于監(jiān)管體制，一是明晰了各級(jí)政府和有關(guān)部門對(duì)大氣污染的防控職責(zé)，細(xì)化大氣污染防控的職責(zé)分工；二是賦予了基層執(zhí)法權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處大氣污染防控監(jiān)管職責(zé)或行使執(zhí)法權(quán)。關(guān)于防治制度和措施，一是堅(jiān)持源頭治理，將預(yù)警預(yù)報(bào)法制化；二是創(chuàng)新性規(guī)定了一些監(jiān)督管理制度，如網(wǎng)格化管理制度；三是增設(shè)了宣傳教育條款，將大氣環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入中小學(xué)學(xué)校教育等。
三、突出新的重點(diǎn)，把郴州的網(wǎng)格化管理等成功實(shí)踐升華為法規(guī)
空氣質(zhì)量好的時(shí)候靠治，空氣質(zhì)量不好的時(shí)候靠防，重污染天氣靠控，這是郴州藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的思路。做好治、防、控，郴州近年來最有力的管理手段就是，空氣質(zhì)量網(wǎng)格化管理。把網(wǎng)格化管理等成功做法升華為法規(guī)，強(qiáng)勢推進(jìn)和細(xì)化政府部門責(zé)任，是郴州大氣污染防治立法的主要內(nèi)容。
郴州的空氣質(zhì)量網(wǎng)格化管理，依托行政區(qū)劃，堅(jiān)持屬地管理原則，按照部門法定職責(zé)，全面壓實(shí)各級(jí)政府和部門的責(zé)任，做到管理的橫向到邊、縱向到底。出臺(tái)《郴州市城區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)網(wǎng)格化管理工作實(shí)施意見》《空氣質(zhì)量網(wǎng)格化管理考核辦法》，將網(wǎng)格劃分為一級(jí)網(wǎng)格、二級(jí)網(wǎng)格、三級(jí)網(wǎng)格、特殊網(wǎng)格和重點(diǎn)網(wǎng)格，建立了巡查督辦、任務(wù)交辦、問題查處、信息通報(bào)等制度，形成了“發(fā)現(xiàn)問題－交辦問題－處理問題－反饋督辦－歸檔考核”的常態(tài)化管理模式。
可以說，郴州的空氣質(zhì)量網(wǎng)格化管理基本實(shí)現(xiàn)了“基層吹哨，部門報(bào)到”，破解了“看得見的管不了，管得著的看不見”的難題，打開了市級(jí)引導(dǎo)，縣市區(qū)（園區(qū)）主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）、企業(yè)聯(lián)動(dòng)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的新局面。
如果說網(wǎng)格化管理是壓實(shí)了屬地責(zé)任，那么對(duì)于全市范圍的重污染天氣的防和控，靠的則是全市精準(zhǔn)調(diào)度。更新《郴州市重污染天氣應(yīng)急減排清單》，制定《大氣污染防治特護(hù)期“十條”強(qiáng)化管控措施》，在非常時(shí)期采取非常手段，細(xì)化應(yīng)急減排措施和重點(diǎn)行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)安排。構(gòu)建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控新格局，全市一盤棋、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌推進(jìn)，全力應(yīng)對(duì)以外源輸入為主的重污染天氣。
現(xiàn)在的立法建議稿已將這些經(jīng)驗(yàn)納入其中，郴州將進(jìn)一步總結(jié)湖南省和郴州市大氣污染防治工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步修改完善部門條文，爭取制定出一部科學(xué)的、針對(duì)性強(qiáng)的地方法規(guī)，助推生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。
（作者單位：鄧水平，湖南省郴州市生態(tài)環(huán)境局；曹俊，中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)）