《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》的修改亮點(diǎn)
發(fā)表時(shí)間：2024-03-20
來(lái)源：《中國生態(tài)文明》雜志2024年第1期
作者：常紀文 楊成銘
再一次經(jīng)過(guò)修改的《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）將于2024年3月1日起施行。此次修訂，既強化了黨對消耗臭氧層物質(zhì)管理工作的領(lǐng)導，修改了基本概念，還進(jìn)一步明確了責任企業(yè)的法律義務(wù)，強化了違法者的行政法律責任?？偟膩?lái)看，條例的此次修改，呈現出四大亮點(diǎn)。
▏一是強化了黨對消耗臭氧層物質(zhì)管理工作的領(lǐng)導
人類(lèi)是一個(gè)命運共同體，在全球臭氧層保護和應對氣候變化方面尤其如此。中國開(kāi)展消耗臭氧層物質(zhì)管理工作，首先屬于國內生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)，其次還是保護人類(lèi)共同體的共同利益，是履行中國加入的《保護臭氧層維也納公約》及其《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》規定的條約義務(wù)，因此還屬于涉外的國際事務(wù)。條約義務(wù)的國內履行和國內措施的國際協(xié)調屬于外交事項，需要堅持和加強黨的領(lǐng)導。為此，條例此次修改作出規定：“消耗臭氧層物質(zhì)的管理工作應當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，貫徹黨和國家路線(xiàn)方針政策和決策部署”。這一修改，有利于確保消耗臭氧層物質(zhì)管理在全國生態(tài)環(huán)境保護工作和全國外交工作的大格局內科學(xué)和有序地開(kāi)展。
▏二是基本概念和表述更加科學(xué)
基本概念對于法律法規條文的科學(xué)理解具有基礎性作用，也對體制、制度和機制的設計具有支撐作用，更可以澄清一些誤解，厘清一些關(guān)系。關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的概念，修改前，條例第二條規定 “本條例所稱(chēng)消耗臭氧層物質(zhì)，是指對臭氧層有破壞作用并列入《中國受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》的化學(xué)品”。此次修改，刪除了“對臭氧層有破壞作用”的表述。
這一修改主要是為了使條例規定的消耗臭氧層物質(zhì)定義與《中國受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》及《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)〉基加利修正案》附件所規定的內容保持一致。2021年9月15日，《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)〉基加利修正案》對我國生效。由于大多數消耗臭氧層物質(zhì)屬于溫室氣體，按照修正案的規定，中國須協(xié)同開(kāi)展保護臭氧層和應對氣候變化工作，對消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體開(kāi)展協(xié)同管控，并自2024年起將氫氟碳化物的生產(chǎn)和使用凍結在基線(xiàn)水平。2021年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》，要求深化消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物環(huán)境管理。條例的此次修改作出呼應，刪除了“對臭氧層有破壞作用”的表述，有利于將氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體納入受控清單，開(kāi)展協(xié)同管控。
由于修正案對氫氟碳化物設定的目標是逐步削減而不是淘汰，條例此次修改還將“《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》” 修改為“《中國履行〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)〉國家方案》”，表述更加準確、更有包容性。
▏三是進(jìn)一步明確行政管理相對人的法律義務(wù)，促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)的全面規范化管理
在全球環(huán)境保護的新形勢下，有必要對條例的適用范圍作出調整，對相應行為的法律規定作出增補。此次條例修改給出了以下回應。
其一，在第五條中新增第二款規定“禁止將國家已經(jīng)淘汰的消耗臭氧層物質(zhì)用于前款規定的用途”。這個(gè)禁止性的規定有利于有序淘汰作為制冷劑、發(fā)泡劑、滅火劑、溶劑、清洗劑、加工助劑、殺蟲(chóng)劑、氣霧劑、膨脹劑等用途的消耗臭氧層物質(zhì)。
其二，擴大了備案的情形，針對“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)規定的不需要申請領(lǐng)取使用配額許可證的消耗臭氧層物質(zhì)的使用單位”規定了備案的義務(wù)。為了使備案更加便捷，條例還明確了備案的主管機構，如修改后的條例第十七條第二款規定“前款第（一）項、第（二）項、第（四）項規定的單位向所在地設區的市級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)備案，第（三）項規定的單位向所在地省、自治區、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)備案”。目前我國相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護備案手續是在網(wǎng)上進(jìn)行的，操作起來(lái)簡(jiǎn)單方便，不會(huì )增加企業(yè)的給付性義務(wù)。
其三，對生產(chǎn)過(guò)程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位，條例新增要求“應當按照國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的規定對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無(wú)害化處置，不得直接排放”，堵住了現有的法律漏洞，確保條例適用范圍的全覆蓋性。為了增強新增規定的可實(shí)施性，條例還針對新增的法律義務(wù)在第五章“法律責任”中規定了相應的法律責任。
其四，對生產(chǎn)、使用消耗臭氧層物質(zhì)數量較大以及生產(chǎn)過(guò)程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)數量較大的單位，條例新增了開(kāi)展自動(dòng)聯(lián)網(wǎng)監測的義務(wù)；為了防止企業(yè)在自動(dòng)監測時(shí)弄虛作假，條例規定企業(yè)要保證監測設備正常運行，確保監測數據的真實(shí)性和準確性。對于違反者，條例規定，由所在地生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責令改正，處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責令停產(chǎn)整治或者停業(yè)整治。
▏四是強化了企業(yè)違法應當承擔的行政法律責任
2014年《環(huán)境保護法》修訂后，我國的生態(tài)環(huán)境保護法律法規在寬嚴相濟原則的指導下，對企業(yè)的一些較重或者重大違法行為都規定了更嚴厲的行政處罰措施。條例此次修改，承襲了這一法制發(fā)展的方向，作出如下規定：
其一，針對一些行為提高了行政處罰的幅度。比如，對于依照本條例規定應當申請領(lǐng)取使用配額許可證的單位無(wú)使用配額許可證使用消耗臭氧層物質(zhì)的情形，罰款幅度由并處20萬(wàn)元提高至并處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；情節嚴重的，由并處50萬(wàn)元提高至并處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。
其二，從事含消耗臭氧層物質(zhì)的制冷設備、制冷系統或者滅火系統的維修、報廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，如未按照規定對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行回收、循環(huán)利用或者交由從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷(xiāo)毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位進(jìn)行無(wú)害化處置的，條例將“處進(jìn)行無(wú)害化處置所需費用3倍的罰款”修改為“處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責令停產(chǎn)整治或者停業(yè)整治”，此修改明確規定罰款金額，主要是為了讓行政處罰措施更加簡(jiǎn)單，具備可操作性。對于從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷(xiāo)毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，以及生產(chǎn)過(guò)程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位，未按照規定對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無(wú)害化處置而直接排放的，條例也作了類(lèi)似的行政處罰規定。
其三，為了引導企業(yè)全面守法，做到守法者處處便利、違法者處處受限，條例細化了《環(huán)境保護法》規定的環(huán)境信用制度，規定“因違反本條例規定受到行政處罰的，按照國家有關(guān)規定記入信用記錄，并向社會(huì )公布?！?/div>
《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》的上述修改，順應了新形勢下環(huán)境污染防治和應對氣候變化工作的協(xié)調開(kāi)展要求，響應了國內立法與國際條約保持銜接的法治要求，體現了用最嚴格制度最嚴密法制保護生態(tài)環(huán)境的國家治理要求，能夠促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)的全方位和全流程管理。修改后的條例，為企業(yè)遵守法律規定、保護臭氧層提供了遵循。在條例的規范下，我國必將在全球應對氣候變化和保護臭氧層方面作出新的貢獻。
（常紀文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、研究員；楊成銘，北京理工大學(xué)大灣區創(chuàng )新研究院教授）