生態(tài)環(huán)境違法行為處理的三階段思維
發(fā)表時(shí)間：2023-12-29
來(lái)源：《中國生態(tài)文明》雜志2023年第3-4期合刊
作者：張武丁
一些生態(tài)環(huán)境違法行為的處理，往往讓執法者感到心有不甘又難以言明，也讓執法相對人覺(jué)得不能信服，擔心會(huì )以基本相同的事實(shí)再次被處理。比如在處理生產(chǎn)設施建成且已排污而污防設施不確定的問(wèn)題時(shí)，執法人員的關(guān)注點(diǎn)該在哪？是末端的污染排放，還是污防設施建設，抑或是環(huán)境影響評價(jià)？其邏輯上的先后、輕重及關(guān)聯(lián)該怎么判斷？再比如對于同時(shí)排放水、氣、固廢等要素的問(wèn)題時(shí)，該怎么處罰？筆者根據多年的實(shí)踐工作經(jīng)驗認為，要想處理好這些復雜的生態(tài)環(huán)境違法行為，需要從根本上掌握生態(tài)環(huán)境違法行為事前、事中和事后三個(gè)階段的劃分，從而清晰地判斷違法行為的個(gè)數及其相互關(guān)系。
一、防治目標的實(shí)現可以分為事前、事中、事后三個(gè)階段
生態(tài)環(huán)境違法行為與建設開(kāi)發(fā)活動(dòng)的實(shí)施推進(jìn)過(guò)程密切相關(guān)，各個(gè)階段都有可能出現應當予以處理的生態(tài)環(huán)境違法行為?！董h(huán)境保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）第一條就明確“為了保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害”，意在防治，即預防和治理；第五條明確了保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理等原則。在《環(huán)保法》的基礎上，對于“防治”的目的，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》等各要素法反復予以補強。
一是以環(huán)境影響評價(jià)為核心的事前預防。《環(huán)保法》第十九條規定，編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；未依法進(jìn)行的，規劃不得組織實(shí)施、項目不得開(kāi)工建設。國家為此施行了以預防因規劃和建設項目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響的《環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評法》）等。
二是以污染防治設施建設為核心的事中預防。《環(huán)保法》第四十一條規定，建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，且應當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件的要求?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建設條例》）第十九條規定，需要配套建設的環(huán)保設施未經(jīng)驗收或者驗收不合格，不得投入生產(chǎn)或者使用。
三是以排污許可證為核心的事后治理。《環(huán)保法》第四十一條規定，防治污染設施不得擅自拆除或者閑置；第四十五條規定，實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物?！杜盼墼S可管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《排污條例》）第十一條明確，依法取得建設項目環(huán)境影響報告書(shū)（表）批準文件，或者已經(jīng)辦理環(huán)境影響登記表備案手續，才予以頒發(fā)排污許可證。
就調試問(wèn)題而言，《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第六條規定，應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標準和排污許可等相關(guān)管理規定；環(huán)保設施未與主體工程同時(shí)建成，或者應當取得而未取得排污許可證，不得進(jìn)行調試?？梢?jiàn)，環(huán)境影響評價(jià)和排污許可的關(guān)系如下：無(wú)證不得排污，而要取得許可證，就要先獲得環(huán)境影響評價(jià)手續。
綜上，關(guān)于三個(gè)階段可以如下方式來(lái)劃分。實(shí)現審批是事前階段的結束，以獲得排污許可證為界，之前為事中階段，之后為事后階段。
作為監督管理的法定主要依據和末端排污的最重要管理憑證，《排污條例》第十七條規定，排污許可證是對排污單位進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監管的主要依據；排污單位應當遵守排污許可證規定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運行和維護污染防治設施，建立環(huán)境管理制度，嚴格控制污染物排放。
《環(huán)保法》在必須以公共普遍適用的原則規則作為主要內容的情況下，對環(huán)境影響評價(jià)和排污許可作出了明確規定。就環(huán)境影響評價(jià)來(lái)說(shuō)，除第十九條要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)外，第六十一條規定，“未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件或者未經(jīng)批準，擅自開(kāi)工建設的，由負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”；第六十三條第一項規定，建設項目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，被責令停止建設而拒不執行且尚不構成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規規定予以處罰外，將案件移送公安機關(guān)，將處罰上升至人身罰——行政拘留。
就排污及其許可來(lái)說(shuō)，《環(huán)保法》中除第四十五條外，還有第五十九條、第六十條、第六十三條等規定。第五十九條規定，違法排放污染物受到罰款處罰，被責令改正拒不改正，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰；罰款處罰按照防治污染設施的運行成本等因素確定。第六十條規定，超過(guò)污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標排放污染物，可以責令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，直至報經(jīng)政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。第六十三條第二項規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止而拒不執行，處理同第六十三條第一項的規定。
預防的有無(wú)以及效果的好壞，最終都要通過(guò)污染治理來(lái)體現。對那些不顧環(huán)境影響評價(jià)、不建設防治設施、有設施不實(shí)施運行治理的違法行為，法律、法規都有明確的處罰規定?！董h(huán)保法》第四十二條規定，嚴禁通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物，否則，將依據第六十三條第三項規定予以處理?！缎姓鞴懿块T(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也對嚴重違法排放污染物行為，詳細規定了限制人身自由的行政拘留和刑事處罰情形。
《建設項目環(huán)境保護事中事后監督管理辦法（試行）》將事前、事中、事后三個(gè)階段予以明確。其第二條規定，事中監督管理，是指環(huán)保部門(mén)對本行政區域內的建設項目自辦理環(huán)評手續后到正式投入生產(chǎn)或使用期間，落實(shí)經(jīng)批準的環(huán)評文件及批復要求的監督管理；事后監督管理，是指環(huán)保部門(mén)對本行政區域內的建設項目正式投入生產(chǎn)或使用后，遵守環(huán)保法律法規情況，以及按照相關(guān)要求開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)情況的監督管理。事前問(wèn)題雖無(wú)明文規定，但事中監督管理的起點(diǎn)，就是從經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復文件等開(kāi)始的，之前的階段，就是以環(huán)境影響評價(jià)為核心的事前預防。
二、現實(shí)中經(jīng)常需要面對混合違法行為
多個(gè)生態(tài)環(huán)境違法行為混在一起，是執法者面對的常態(tài)。比如，發(fā)現違法行為時(shí)已進(jìn)入生產(chǎn)運行階段，但沒(méi)有環(huán)境影響評價(jià)手續，或者沒(méi)有驗收。這時(shí)候，如果不能將建設項目理解為連續密切的發(fā)展過(guò)程，理不清三個(gè)階段的劃分，就容易陷入思維混亂、思路模糊的狀態(tài)，處理起來(lái)也會(huì )顧此失彼。
掌握了三個(gè)階段的劃分，就能夠準確判斷違法行為的性質(zhì)。全國人大常委會(huì )法工委2007年3月21日作出的《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》規定，“關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設項目，同時(shí)該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)評法》第三十一條、《建設條例》第二十八條的規定作出相應處罰”。原環(huán)境保護部2018年2月22日發(fā)布的《關(guān)于建設項目 “未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》對此予以引述和解釋?zhuān)拔磁冉ā辈⒁呀ǔ赏度肷a(chǎn)或者使用，同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為，應當分別依法作出相應處罰。也就是說(shuō)，違法行為橫跨幾個(gè)階段，處理時(shí)正處在第三階段。
上述官方答復意見(jiàn)所述的違法行為，就是貫通三個(gè)階段的違法行為。在處罰問(wèn)題上，考慮到后一階段的違法是從前一階段未合理辦理或者未嚴格遵守開(kāi)始的，后一階段的處罰依據只能是前一階段獲得的或者應獲得的手續，畢竟法不溯及既往；而對于第一階段的違法行為，就無(wú)法處罰。因沒(méi)有涉及排污許可，“主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用”就成為從第二階段“需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格”邁入第三階段的違法界限標志，還因為不是具體案例而沒(méi)有排污數據等定量支持（如超標超總量），也就不涉及有關(guān)處罰。由此可以看出，“三同時(shí)”中的“同時(shí)設計、同時(shí)施工”，都在于預防，“同時(shí)投產(chǎn)使用” 則在于治理。
《環(huán)保法》第四十七條規定的突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險控制和應急準備，第四十二條規定的“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任”“重點(diǎn)排污單位應當按照國家有關(guān)規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄”等，都屬于與 “同時(shí)設計、同時(shí)施工”相當的 “預防”之列。還有其他眾多相關(guān)規定，如環(huán)境保護有關(guān)法律法規的要求和技術(shù)標準規范等，都是如此。至于應急處置和事后恢復，以及發(fā)現的單個(gè)違法排污行為（區別于前文提到的“已建成且已排污”），比如與污染防治設施建設根本無(wú)關(guān)的隨意秸稈燃燒、向水體偷倒垃圾，乃至發(fā)現的歷史遺留問(wèn)題等，都屬于治理之列。
三、監督管理執法崗位是關(guān)鍵
法律是武器，亦是衡器。要把紙面上的靜態(tài)規定變?yōu)楝F實(shí)生活中的鮮活法律，最重要的是基層一線(xiàn)人員的處理。因為在執法相對人看來(lái)，具體辦案人員掌握著(zhù)問(wèn)題調查權、陳述采納權、申辯主導權、處罰建議權等，還有可能左右接受單位領(lǐng)導決定的咨詢(xún)導向權。因此，監督管理執法崗位的工作人員能否系統考慮、準確判斷、合理處理，就格外重要。
執法的正確敏銳與三個(gè)階段的合理區分，內外相關(guān)，對錯相應。因此在面對違法行為時(shí)，需要以三個(gè)階段的劃分為手段，前提是要判斷是否需要處罰?！缎姓幜P法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《處罰法》）第三十三條規定，違法行為輕微并及時(shí)改正且沒(méi)有造成危害后果的、當事人有證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。具體操作過(guò)程中，要把握好以下三個(gè)方面。
第一，進(jìn)行階段劃分，確定所在位置。對夠不上“不予處罰的”，從已知違法行為入手，系統思考，整體看待，全面調查。對處在第三階段的，在圍繞排污治理的實(shí)質(zhì)問(wèn)題時(shí)，同時(shí)調查之前的污染防治設施建設預防、更前的環(huán)境影響評價(jià)預防是否合法規范，尤其是第二階段進(jìn)入第三階段的標志，即污染防治設施建成、驗收、排污許可證。對處于第二階段的，在調查污染防治設施建設重點(diǎn)的同時(shí)，還要調查之前的第一階段環(huán)境影響評價(jià)，關(guān)注點(diǎn)在于是否獲得批復。對處于第一階段的，以環(huán)境影響評價(jià)為重點(diǎn)，對規劃沒(méi)有組織實(shí)施、項目沒(méi)有開(kāi)工建設的，則不能處罰。
第二，綜合案情和證據，合理合法處理。一是按照《處罰法》第三十六條規定，把握好期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。二是堅守《處罰法》第四十條規定，掌握好事實(shí)和證據，違法事實(shí)不清、證據不足的，不得給予行政處罰。三是依照《處罰法》第二十九條規定，確定好法條競合、合并吸收等問(wèn)題。對于性質(zhì)相同的，往往需要結合案情考慮。例如，預防階段的問(wèn)題，就可以被排污階段的現實(shí)問(wèn)題等所吸收、覆蓋和合并，不一定都要實(shí)施調查處理；對當事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰；對同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。四是根據《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規定，準確認定違法行為個(gè)數，對同一當事人的兩個(gè)或者兩個(gè)以上環(huán)境違法行為，可以分別制作行政處罰決定書(shū)，也可以列入同一行政處罰決定書(shū)。五是依據《處罰法》第五十七條規定，科學(xué)處理處罰決定。調查終結，行政機關(guān)負責人應當對調查結果進(jìn)行審查，并根據不同情況分別作出行政處罰決定、不予行政處罰等規定。
第三，處罰決定與責令改正不要求完全對應。《處罰法》第二十八條規定，行政機關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。對事中階段問(wèn)題，要責令補建與其規模相適應的污染防治設施、建立和明確環(huán)境保護責任制度及責任人等；對事后階段問(wèn)題，既要責令申請取得排污許可證，按照許可證要求規范排放種類(lèi)、濃度、排放量，排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向，還要關(guān)注責令污染防治設施運行和維護要求、污染物排放口規范化建設要求等，也要注重責令自行監測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告的內容和頻次等要求等問(wèn)題。
從以上分析可知，在責令改正違法行為的問(wèn)題上，不能僅針對處罰所指向的部分，而要全面考慮（不是全部，如預防性質(zhì)的污染防治費用列入工程造價(jià)等就不能），至少要包含實(shí)施處罰違法行為的改正和發(fā)現違法行為的改正，否則就不能做到一次性指出問(wèn)題，既會(huì )給企業(yè)遺留被處罰隱患，也難以實(shí)現處罰的目的。從事物發(fā)展邏輯上看，盡可能從最初違法行為開(kāi)始，依次向下，尤其要注意根據實(shí)施的處罰，確定具有節點(diǎn)、標志和決定性作用的責令改正。
明確案件所處階段，是處理具體問(wèn)題的起點(diǎn)，是分析復雜事物的源泉，更是實(shí)施行政處理，特別是處罰的首要問(wèn)題。全面、系統和到位的處理，才能找準問(wèn)題的根源、找全違法的表現、找好改正的目的，做到一次性解決問(wèn)題，從而避免進(jìn)入“選擇執法”陷阱，更好實(shí)現教育改正目 的。
（作者單位：河南省三門(mén)峽市生態(tài)環(huán)境局）